勾地协议几个“重要风险点”

勾地协议几个“重要风险点”

勾地是指正式招拍挂出让国有土地使用权前,意向用地者提前与政府沟通地块范围、规划指标、供地时间、土地价格等内容,向政府表明购买意向,由政府按照约定组织相应土地出让事宜,单位或个人通过招拍挂途径合法竞得土地。

原国土资源部起草的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(征求意见稿)》第5.4款明确了勾地制度,后来颁布生效的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》取消了勾地的用语表述,在第5.4款规定了用地预申请制度。
根据原国土资源部有关人员的解读,勾地制度是对招拍挂出让制度的进一步细化和完善,而不是设定新的制度,用地预申请实际上就是勾地制度,鉴于勾地可能引起误解,为更准确表述,在出台的正式规范中,将勾地修改为用地预申请。
其实,从条文位置来看,用地预申请与勾地制度均处在第5.4款,不难推测,前者是对后者的替代。对用地者而言,勾地在于以合适的条件获取土地用于产业或房地产开发,对政府而言,勾地可以引入相关产业项目,或引入知名企业,抑或希望土地出让有人托底。
勾地过程需要参与方不断磋商沟通,双方达成一致意见,最终形成勾地协议(实践中一般称为“招商引资协议、投资开发协议、合作框架协议”等)。协议是各方权利义务的书面载体,故应把控协议中相关内容及条款的法律风险并做好应对。
一、签订主体适格问题
根据《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定,土地使用权出让合同应由市、县人民政府土地管理部门与受让人签订。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第2条规定,开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同应认定无效。勾地协议主要为土地使用权具体出让事宜的安排,可能同时还包括其他附带事项的约定,为保证协议后期的有效履行,一般应与县级以上人民政府签约。但实践中另一方签约主体可能是开发区管委会、无相应职权的政府部门、机构或县级以下人民政府,此种情况下,勾地协议是否仍具有法律效力须从司法裁判规则中探究。
法院案号法院认为最高人民法院(2011)民提字第45号开发区管委会不具有出让国有土地使用权的主体资格,但《招商、投资协议书》签订过程中,双方意思表示真实,协议内容不违反法律法规的禁止性规定,事后已得到市人民政府的同意和批准,因此,协议具有法律效力。(2016)最高法民终550号区城建局与原告公司签订了《投资协议》,与原告子公司签订了《补充协议》。各方当事人意思表示真实,对各方权利义务进行了约定,不违反法律或行政法规的强制性规定,各方当事人亦无异议,上述协议合法有效。(2017)最高法民终340号新区管委会作为同级人民政府派出机构,无权签订土地使用权出让合同,故《项目合作协议书》、《补充协议》应认定无效。且合同效力属于人民法院依职权审查的范围,不受当事人诉讼请求限制浙江省高级人民法院(2013)浙商终字第65号公司和管委会签订的《投资协议书》系当事人真实意思表示,不违反法律、行政法规的强制性规定,应认定有效。江苏省高级人民法院(2016)苏民终396号开发区管委会和当事人签订的《投资协议》涵盖了土地使用权出让合同的要素,通过上述约定变相地将案涉土地使用权出让给当事人,但其并无签订土地使用权出让合同的主体资格,故《投资协议》及《补充协议》依法应认定为无效。辽宁省高级人民法院(2015)辽民一终字第00223号当事人与开发区管委会签订的《投资协议书》系双方真实意思表示,且未违反相关法律、法规的强制性规定,故该协议应为合法、有效,双方均应依协议的约定全面履行各自的义务。
从各地法院的裁判规则中可以看出,对于该问题的认定存在不同观点,有的法院认为勾地协议的签订主体虽为开发区管委会或其他政府职能部门,但协议是双方真实意思表示的体现,或事后经有权限的人民政府批准追认的,应认定为合法有效;有的则认为签约主体为非县级以上土地行政管理部门的,协议名为招商引资或投资开发协议,实则为土地使用权转让协议,而无相应权限的政府部门或机构签订的勾地协议因主体资格缺乏而无效。
根据我国现行的法律规定和司法实践,为最大程度保障勾地协议的效力,签约主体应为县级以上人民政府或土地行政管理部门,若与其他无土地出让管理权限的部门或机构签订勾地协议时,应特别注意协议中相关用词用语的表述,避免一旦发生争议诉诸法院时,协议被法院认定为土地出让合同因而无效。例如,在供地条款表述时,不宜直接使用“提供”一词,因为不具有相应的土地出让权限显然无法提供,而可以使用“协调”一词代替,使得法院不宜直接否定勾地协议的法律效力。
二、协议终止履行问题
勾地协议一般会对双方达成一致意向的土地的规划条件进行约定,但协议签订后,政府可能因城市发展调整拟供地块的规划条件,如此一来,签订勾地协议所依赖的基础便发生变化,此种情况下,意向用地者是否可以终止协议并要求政府一方承担相应的违约责任,值得考虑。根据城市发展制定土地供应计划和供地条件是政府行使行政权力的体现,若因此而要求政府承担违约责任,能否得到支持不无疑问,司法实践中相关案例对此问题有阐述说明。
法院案号法院认为最高人民法院(2017)最高法民终340号对于确因政府规划调整、政策变化民商事合同不能履行的,当事人请求依法解除合同并返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的,依法应予支持,故当事人依法有权请求解除合同,并由国土局赔偿损失。重庆市高级人民法院(2015)渝高法民终字第00310号客观上因政府调整规划和原审第三人竞得涉案土地使用权等情况的发生,导致《联合征地合同书》无法继续履行,当事人缔约目的已无法实现,故区国资委请求解除合同符合法律规定。重庆市第一中级人民法院(2017)渝01民终7874号因区人民政府调整规划的原因,《开发建设协议》无法履行,法院同意解除协议的诉讼请求。根据本案事实,双方均不存在违约或过错,合同解除后,已经发生的损失的承担问题,应根据公平原则由双方当事人均摊。
规划调整是政府行政权的行使表现,行政权行使具有单方性、直接性,这是行政权鲜明的特点。但若因此给其他主体造成利益损害的,也应承担相应的赔偿责任。从上述案例可知,即便政府对于规划调整不存在过错,但对于已经发生的损失,也应与其他当事人合理分摊该损失。《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》规定:妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件,对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的,依法支持当事人解除合同的请求。对于当事人请求返还已经支付的国有土体使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的,依法予以支持。故而,勾地协议签订后,若因政府规划调整导致原先约定的供地条件发生变化的,意向用地者可以终止协议履行,并要求政府赔偿已经发生的损失。
三、土地出让金返还问题
在正式的招拍挂土地出让中,土地价格往往随着相互加价不断攀升,最终的实际成交价格一般都高于出让底价。因而,勾地协议中一般会对土地供应价格会作相应约定:双方达成一个基准价格,若最终的成交价格高于此基准价格的,超出部分由政府全部返还或按比例返还给意向用地者。《国有土地使用权出让收支管理办法土地出让金》规定了土地出让实行彻底的收支两条线,收入必须全额上缴,使用范围包括征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设以及其他事项,并且禁止以各种名义减免或变相减免土地出让收入。故而,勾地协议中关于土地出让价格的相关约定是否有效需要司法实践的检视。
法院案号法院认为最高人民法院(2017)最高法民终352号协议约定如果最后竞拍价格高于80万元/亩,管委会应将实得部分30%以基础设施补贴或奖励的方式返还公司。《框架协议》中关于竞拍底价和溢价处理条款,虽然具有控制公司投资成本的意图,但属管委会在其职权范围内提供政策优惠的承诺,并未违反法律禁止性规定。山东省高级人民法院(2014)鲁民一终字第186号居委会向公司承诺超过约定土地价格部分,在政府返还土地款后,将返还给公司用于项目开发。《合作协议书》系双方当事人的真实意思表示,内容不违反法律、行政法规之强制性规定,其效力应予以确认,双方应依约履行。桂林市中级人民法院(2015)桂市民再字第12号项目投资协议以土地包干价出让为指导,约定了土地出让及出让价格和优惠政策。根据《物权法》第一百三十七条第二款规定,案涉土地应该招拍挂公开竞价,故而协议书的土地出让及出让价格条款因违反了法律、行政法规的强制性规定而无效。三明市中级人民法院(2017)闽04民终197号收储中心与公司签订的《收储合同》关于土地成交价超出约定部分在扣除省、市、县有关税费后的70%奖励给公司作为基础设施建设费用的约定,系双方当事人真实意思表示,不违反法律、行政法规的强制性规定,合法有效。
对于勾地协议中的土地出让价格及土地出让金返还的约定,从现行法律规定上难以判断其是否合法。《城市房地产管理法》第19条、《土地管理法》第55条对土地出让金的缴纳及使用进行了原则上的规定,未在条文中直接说明违反该规定的合同无效,因而不能判断以上两个条文为管理性强制性还是效力性强制性规定,自然也就不能据此认定勾地协议关于土地出让条款的约定无效。而《国有土地使用权出让收支管理办法》属于部门规章,并非法律、行政法规,不适用于“合同因违反法律、行政法规的强制性规定而无效”。
从上述案例可知,大部分法院是认可勾地协议中土地出让价格及返还的约定的法律效力的,不认可的理由在于:《物权法》第137条规定了土地应该经招拍挂公开竞价(《城市房地产管理法》第13条也有此规定),而勾地协议中的相关约定违反了法律规定,因此相应条款无效。但是,勾地协议的该约定并未排除后续招拍挂的公开竞争,没有阻碍公开竞价,土地出让价格条款只是对土地出让金收取后如何使用的约定,而且实践中返还的土地出让金也是有正当名义的(如基础设施建设费)。
其实,返还土地出让金不仅是表面上要求政府兑现承诺、履行承诺,更是因为在勾地中,投资方在获取土地的同时,除了支付土地出让金外,很多时候也被要求承担一些城市建设任务。因此,土地出让金的返还实质上是有其合理性的。

时间:2021-6-11 编辑:乡村振兴规划

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