2017年中央一号文件提出：支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。2017年5月24日，财政部发布《关于田园综合体建设试点工作的通知》，确定河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、云南、陕西、甘肃等18个省和自治区开展田园综合体建设试点工作。通知要求：通过田园综合体建设，实现农村生产生活生态“三生同步”、一二三产业“三产融合”、农业文化旅游“三位一体”，积极探索推进农村经济社会全面发展的新模式、新业态、新路径。围绕目标要求和功能定位，田园综合体要重点抓好生产体系、产业体系、经营体系、生态体系、服务体系、运行体系等六大支撑体系建设。
一、田园综合体建设的主要模式及其特点
田园综合体建设模式大体有四类，即优势特色农业产业园区模式、文化创意带动一二三产业融合发展模式、都市近郊型现代农业观光园模式、农业创意和农事体验模式。其特点体现在以下几个方面：
一是目标定位明确，各田园综合体都有特色产业和特色资源支撑。调查发现，所有试点入围单位都是一村一特色、一村一景、一村一品甚至一村多品，都是以地方特色农产品和特色资源为支撑，建设以旅游为先导、产业为核心、文化为灵魂、基础设施为支撑、体验为价值、乡村振兴为目的的综合体。
二是体现综合性，田园综合体功能区布局体系完整、科学合理。各地试点的田园综合体有比较完整的功能体系和分区布局，主要有：农业生产区，重点发展优质种养产业;生活居住区，打造设施完善、功能健全的生态宜居区，改善原住民生产生活空间，吸引游客、创客、艺术家等临时入住和加盟;产业加工区，开发特色优势农产品，发展商品化处理、加工、仓储、冷链物流产业;文旅休闲区，构建休闲产业体系，满足多样化的文旅休闲需求，建设民居古建区、民俗风情演艺区、体验制作区和休闲垂钓区等;综合服务区，完善金融、教育、医疗、商业、娱乐、通讯等相关配套服务，满足居民生产、生活休闲之需及各类应急服务需求。
三是将美丽乡村与美丽经济有效结合。顺应发展转型，发展乡村精品旅游，各地田园综合体有一个共同特点，就是在坚持以农为本的前提下，做到农旅文深度融合。
四是建立多元资金投入机制和有效运营模式。田园综合体建设需要有相应的资金投入和有效的运营模式作支撑，多元化的资金投入可以补齐短板、建齐项目。田园综合体有分散经营模式和统分结合的综合经营模式两种。
五是田园综合体区域达到规模化程度。田园综合体建设是对整个乡村进行规模化经营，总体模式是经营村庄，并在乡村全域范围内按村庄连片整合推进。规划面积一般从十多平方公里到几十平方公里，覆盖范围为2—5个行政村。
二、鄂州发展田园综合体的有利条件与制约因素
(一)自然禀赋、区位条件与发展基础
一是资源区位得天独厚。鄂州地区自然条件较好，土壤肥沃，湖泊塘堰星罗棋布，天然水系纵横交错。鄂州的鄂城、华容、梁子湖三区自然禀赋特点各异，绿色产业发展都有足够的留白空间，田园综合体建设的自然基础较好。此外，鄂州地处武鄂黄黄四城中心区，交通便捷，综合性交通网络全域贯通，为乡村发展和城乡需求对接提供了绝佳的便利条件。
二是改革发展基础牢固。鄂州在全市全域推进生态价值提升工程以及自然资源资产负债表核算改革，为生态文明建设和全域绿色发展提供了制度和机制保障。鄂城、华容、梁子湖三区农业创意发展势头强劲，呈现竞相迸发态势。梁子湖区“三区”创建工作进展顺利，现代农业产业园被批准为湖北省第一批现代农业产业园创建单位。投资3.2亿元创办，栽种果树42.3万棵，完成农业指挥中心、玻璃温控大棚和草莓大棚等基础设施建设。接下来，农创园还将加快推进中咀路、文创街、亲水公园等14个项目的实施，现正在向创建国家级田园综合体目标冲刺。鄂城区以美丽经济、共享经济、民宿经济为着力点，大力推进乡村振兴“十个一批”项目的实施，另外，其特色农场也发展迅速。
(二)需要突出关注的问题与制约因素
一是农村土地交易市场发育存在问题。鄂州探索过地票式交易，通过土地流转，农地规模经营已达相应水平，但是从田园综合体试点工作所要求的规模层级来看，民间自主性交易还不够顺畅，农村承包土地三权分置与农村宅基地三权分置的应用程度还比较低。另外，农地农用和用途管制的政策在理解和实际操作中都还不到位，进而影响了农用设施建设和农地综合价值的提升。
二是农村空心化、空壳化等问题比较突出。农村人气不足，乡村文化断档和文化空壳现象并存。农村空心化实际上为农村人地关系再配置提供了临界条件，但受宏观土地制度制约以及城市发展的包容性等因素影响，农村一方面缺乏自主退出交易的机制，另一方面也在某种程度上阻碍了资本和人力的回流。
三是村庄规划与建设存在短板。农村宅基地和房产登记制度不够健全，法治与自治相结合的规划机制欠缺，公共空间规划不足，乱占乱建现象比较突出，村庄建设失范失序。
四是乡村碎片化发展导致整体效应不强。城市资本下乡过度分散，龙头企业带动力不强，生态规模基地建设效益不高，生态农业“接二连三”的产业链条不够通畅，模式和运营方式单一，利益纽带和运营机制都比较脆弱。另外，村庄可持续发展的动力不足，懂农业爱农村的农业企业家较少。由农户分化而来的各类精英成员虽然作为农村规模经营大户返乡创业，但对农村剩余劳动力的消化能力有限，而且其闯市场的深度和广度也不够。
三、推进鄂州市田园综合体建设的路径
(一)多重目标定位田园综合体建设
将长远目标与短期任务结合起来，打造田园综合体。一是分阶段确定任务书和时间表。按田园综合体建设总体要求，分阶段分片区确定田园综合体发展目标，按照“一年打基础，两年有起色，三年见成效，四年成体系”的时间表制定任务书。二是生态经济社会文化多重目标叠加定位田园综合体建设。首先把生态建设摆在第一位，建成原生态、原住民、原风貌相结合，有人气、有灵气、有生气的“三原三有”田园综合体。其次要坚持以农为本、姓农为农原则，这是建设田园综合体的根基和主要目标。另外，还要通过“无中生有”的方式，把田园综合体建成为推进乡村振兴的先行区、凸显综合价值的精品区、全要素优化组合的集约区。
(二)科学规划统筹田园综合体建设
分级分层编制相关规划，做到宏观与微观相结合，形成纵横一体的规划体系，将相关规划全部串联、整合起来，提高规划的协调性、系统性、整体性。
一是要在全域层面高起点编制各类总体规划。对美丽乡村建设、乡村旅游发展、生态保护、乡村经济社会发展、乡村基础设施建设等进行整体谋划，做到多规合一。二是要针对鄂城、华容、梁子湖三区特点，分三大片区规划田园综合体类型，将大规划与小规划结合起来，因地制宜，分类推进。梁子湖区作为鄂州重点生态涵养地，要根据其自然资源优势，确立山水林田湖草综合体建设，进而将生态优势转化为充足的比较优势。鄂城区依山傍水，可以建设山居民宿型综合体，以及以高端花卉苗木种植为主、以水产养殖为辅的特色产业综合体。华容区地处丘陵和平原交汇地，可以着力打造传统农耕文化与江南水乡特色结合的田园综合体。三是要微观布局，优化田园综合体规划。围绕净化环境、活化文化、激活经济、优化组织等目标，规划田园综合体具体建设方案。田园综合体生态型管网规划要体现超前性，适应并充分利用地形地貌特点顺势而建。另外，还需将传统文化元素与现代产业元素相结合，打造更接地气更有传统韵味的乡村建筑文化。
(三)点面结合推进田园综合体建设
选择条件好的村庄，整村连片推进田园综合体试点工作。要集中到点上发力，着力推进华容区北部区域生态功能综合体建设。梁子湖区和鄂城区要分别根据自身区域特点，结合未来乡村发展形态，合理安排田园综合体的选点布局。要通过局部试点发挥示范带动作用，为田园综合体建设的全面铺开提供标杆。要注意处理好点面关系，以点带面，打好全域基础，盘活全域要素。
(四)多产融合助力田园综合体建设
一二三产业融合发展是实现美丽经济的重要途径，应把发展生态产业摆在首位，在推进乡村绿色发展的同时，继续把生态农业抓好抓实抓出成效。应以城郊田园风光和自然生态环境为基础，将城郊乡村打造成旅游休闲、农事体验的田园，以便为城市居民提供一个体验乡村自然风光、感受农耕文明的场所。另外，应以艺术文化的视角建设田园综合体，通过农旅结合、农商结合来体现田园综合体价值，实现规模综合效应，进而在小城镇、乡村驿站和田园综合体之间建立联动发展的产业链。
(五)多元主体参与田园综合体建设
推动经济、重塑文化、优化治理，需要多元共治模式。要按政府引导、市场主导、多元主体参与的原则建设田园综合体，大力推进“三乡工程”，要以多种形式支持走出乡村的精英返乡创业，支持农业企业家投资兴农，吸引“各路大军”投身田园综合体建设。同时还应突出农民的主体地位，让农民成为田园综合体的建设者、贡献者、受益者。应以新型契约关系构建紧密的乡村利益纽带，建立基于要素权利组合的主体合作关系，增强多元主体的内生动力，进而形成田园综合体建设的强大合力。
(六)创新机制激活田园综合体建设
要降低产权交易成本和制度交易成本，通过全要素有机结合打造田园综合体，要注意处理好公共投资与私人产权的关系，构建多元投入机制、要素流转机制、有效运营机制。一是加大财政支持力度，提高土地出让金收益用于农业农村发展的比例。要重点将各类涉农财政资金向田园综合体建设倾斜，完善供电、通信、污水垃圾处理、游客集散、公共服务等配套设施建设，以政府投入和政策支持为引领，充分发挥市场机制作用，激发综合体内生发展动力和创新活力。在资金投入上，要改进财政资金投入方式，综合考虑运用补助、贴息、担保基金、风险补偿金等多种方式，提升财政使用效益。积极与金融机构对接合作，通过“财金融合”等方式创新投融资机制，充分发挥财政与金融资本的协同效应。二是突破土地瓶颈，创新土地开发模式。按照2017年中央一号文件提出的政策要求，完善新增建设用地的保障机制，探索解决田园综合体建设用地指标的问题。要从广义层面重新界定农地农用的政策含义，只要是为了提升农业农村综合价值而进行的建设开发，都应该列入农地农用的合规范畴。三是要让农村土地交易便捷顺畅，要让交易多方都吃上“定心丸”。农村承包土地三权分置和农村宅基地三权分置改革措施要落细落实落地见效，改革政策要用好用活。可根据农村土地分合趋势和农村综合经营模式的变化，使农村土地交易以更加灵活多样的方式进行。四是完善微观运营机制，提升价值，实现价值。应从供给和需求、投入和产出两端考虑建立可持续的田园综合体盈利模式，首先要做好安全高效科学的投资决策和投资回报分析。其次在投资建设中要坚持农业农村本位，保护好生态环境，不搞大拆大建，低成本高创意，提高投入的效率。最后要注意在农旅结合上做好营销工作。
(七)建强班子引领田园综合体建设
强化农村基层组织建设，把其打造成为农村基层治理的核心。农村基层干部要真正成为群众的贴心人、带头人，以便更好地鼓励和调动农民参与乡村建设;要将党建放在田园，组织放在田园，党课上在田园。要让党员进入田园，实绩晒在田园，服务落在田园。要充分发挥农村基层组织的作用，使其更好地引领乡村自治、法治、德治的良性互动。另外，在土地流转、乡村公共事务等方面也应充分发挥农村基层组织的协调、引领和带动作用，建立一对多、多对一、多对多的协商议事机制，进而形成乡村居民共商共建共治共享的“大合唱”格局。(作者：闻新国)
