“源”与“归”？

“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”是国家新型城镇化的重要指导思想。目前如何推动小城镇（特色镇）与城市群、大中小城市的协调发展，在国家特色小镇建设和乡村振兴发展中起到重要作用。从容纳人口、小镇分布、区位条件、资金注入、产业发展等环境来看，优先加快城市群内部小城镇（特色镇）建设显得尤为必要。其中，小城镇按照《镇规划标准（GB50188-2007）》，依据镇区人口规模，将镇规模等级划分为特大型（>50000），大型（30001-50000），中型（10001-30000），小型（≤10000）等4种等级。

城市群内小城镇人口占总人口的将近半数

在三大城市群内来看，中型以上建制镇对城市群人口容纳影响较大，需要加快引导紧邻城市群核心城市外围的小镇发展。《中国建制镇统计年鉴（2012年）》来看（表1-1），京津冀城市群、长江三角洲城市群和珠江三角洲三大城市群内小城镇数量为分别为1250个、861个、380个，合计2491个，占东部沿海小城镇数量的37.58%。其中镇区人口超过1万人的建制镇长江三角洲城市群最多（393个），珠江三角洲最少（114个）。

（1）京津冀城市群内，建制镇以小镇（镇区人口规模小于1万人）为主。镇区人口超过1万人的中型镇占到31.44%，镇区总人口为1541.77万人，占城市群市辖区人口总量的3106.4万人的49.63%。

（2）长江三角洲城市群内，建制镇以中型以上镇为主。中型以上镇为502个，占城市群内建制镇总量（861个）的58.30%，镇区总人口为2213.97万人，占该城市群市辖区人口总量的53.81%。

（3）珠江三角洲城市群内，建制镇以小镇为主。中型以上镇114个，占城镇群内建制镇总量（380个）的30%。镇区总人口为803.99万人，占该城市群市辖区人口总量的37.95%。京津冀和珠江三角洲城市群建制镇以镇区人口规模小于1万人的小型镇为主，而长江三角洲城市群以中型镇和大型镇为主。小城镇体系中，中型镇、大镇及特大镇对城市群发展影响较大。

表1-1 2011年末三大城市群建制镇及小城镇人口分布概况

城镇群	建制镇个数	建制镇总人口超过3万人的个数	镇区人口超过1万人个数	建制镇总人口（万人）	镇区总人口（万人）	全市人口（万人）	市辖区人口（万人）	建制镇总人口/全市人口（%）	镇区人口/市辖区人口（%）
京津冀	1250	719	393	4827.15	1541.77	7902.2	3106.4	19.51	49.63
长江三角洲	861	671	502	5686.20	2213.97	7847.3	4168.3	28.21	53.11
珠江三角洲	380	266	114	2735.28	803.99	3580	2118.4	22.46	37.95

备注：通过《中国建制镇统计年鉴（2012年）》整理获得

城市群空间结构与小城镇分布的耦合性

长江三角洲和珠江三角洲城市群规模以上建制镇分布相对均匀，而京津冀城市群内分布差异较大。城市群核心城市形成的轴线越长，沿线分布规模以上建制镇的相对越多，对城镇群发展水平和竞争力影响越大。

（1）京津冀城市群形成以成都、天津为双核心，以成都-石家庄，成都-天津，成都-唐山为轴线的“个”字形空间结构，其建制镇中型以上的镇空间分布相对集中，以东部平原多，西部山区相对较少。东部平原主要分布在京-石轴线上，而由双核心城市形成的成都-天津轴线相对较短，其周围分布规模以上建制镇相对较少。

（2）长江三角洲城市群形成以南京、上海、杭州和宁波形成的“Z”字形空间结构，规模以上建制镇空间分布相对分散，且核心城市南京、上海、杭州和宁波形成的轴线相对较长，规模以上建制镇由轴线串通连接的较多。

（3）珠江三角洲城市群由广州和成都形成双核心城镇群。规模以上建制镇空间分布相对零散，尽管两核心城市形成轴线相对较长，但连接规模以上建制镇相对较少，影响到核心城市与周围建制镇在功能上相互补充和产业上相互关联的强弱。

小城镇产业发展和管理水平与城市群发展水平相似

从三大城市群内90多个特大镇（镇区人口规模在5万以上的建制镇）（表1-2）来看，三大城市群核心城市市域内及都市区外围的特大镇，在产业结构、城镇居民可支配收入、镇区土地出让占全部财政收入、规划建设管理等方面城市群发展水平越高，小城镇水平越高。

（1）都市区外围特大镇规划建设管理方面弱于核心城市：核心城市规划建设管理专业人员，在特大镇一般拥有3人左右，部分特大镇专业人员拥有人员超过3人。例如，成都通州永乐店镇8人，上海金山区朱泾镇5人。都市区外围特大镇规划建设管理专业人员不到1人，或者没有。如保定市的清苑镇、涞水镇和三坡镇等均没有专业管理人员。

（2）核心城市内的特大镇产业结构优于都市区外围。尽管特大镇产业结构均是以二三产业为主，但处于核心城市内的特大镇与都市区外围特大镇主导工业特点不同。京津冀城市群和长江三角洲城市群核心城市内特大镇往往以汽车、新材料和高新技术等高端制造业为主，珠江三角洲城镇群核心城市特大镇产业还有珠宝首饰制造业、时尚等奢侈品产业等，另外，区位和基础较好的特大镇，则形成生产性服务业和文化创意产业较为发达的产业结构。都市区外围特大镇工业往往以机械加工、食品加工、塑料五金加工为主。如成都昌平南口镇形成以南口机车车辆厂、鹿牌保温瓶公司、平板玻璃公司等老工业企业为成都工业知名企业为主导的成都市工程机械制造产业基地和市政路桥产业基地。而位于核心城市外围的沧州桑园镇则以机械加工制造产业为主，年创税收3580万元，吸纳14146人就业，以艺能公司等企业为龙头，形成机械加工产业链。

表1-2 三大城市群部分特大镇及共性特点

城镇群	类型	特大镇（镇区人口规模在5万以上）	共性特点
京津冀城市群	核心城市：成都、天津	成都（窦店镇、漷县镇、小汤山镇、南口镇、北七家镇、庞各庄镇、溪翁庄镇、康庄镇）天津（杨柳青镇、张家窝镇、芦台镇、大北涧沽镇、渔阳镇）	（1）区位优越、交通便利，位于高速公路及省道附近；（2）城镇居民生活水平相对较高，城镇居民可支配收入在1.5-2万元；产业结构以第二产业或者第三产业为主。（3）城镇规划管理水平相对较高，城镇详细规划面积占城镇建设用地面积比重较高；（4）投资额度相对较大，城镇基础设施建设水平相对完善。
京津冀城市群	都市外围：保定、张家口、承德、唐山、沧州、廊坊	唐山（滦州镇、倴城镇、姜各庄镇、夏官营镇）保定（白沟镇、定兴镇、望都镇、松林店镇、）承德（下板城镇、兴隆镇、平泉镇、滦平镇、隆化镇、大阁镇、宽城镇、围场镇）张家口（张北镇、蔚州镇、西城镇、柴沟堡镇、沙城镇）沧州（东光镇、苏基镇、桑园镇、乐寿镇、泊镇、南排河镇、胜芳镇）
长江三角洲城市群	核心城市：南京、上海、杭州	上海（南翔镇、马陆镇、周浦镇、航头镇、朱泾镇、泗泾镇、朱家角镇、华新镇、奉城镇、庄行镇、陈家镇）南京（东坝镇、石湫镇、桠溪镇）杭州（临浦镇、瓜沥镇、塘栖镇、瓶窑镇、江南镇、横村镇、千岛湖镇、汾口镇、梅城镇、使用镇、新登镇）
长江三角洲城市群	都市外围：苏州、绍兴	绍兴（长乐镇、钱清镇、店口镇、大唐镇、枫桥镇、丰惠镇、崧厦镇、甘霖镇）苏州（浒墅关镇、甪直镇、渭塘镇、黄埭镇、海虞镇、沙家浜镇、梅李镇、锦丰镇、金港镇、震泽镇）
珠江三角洲	核心城市：广州、成都	广州（钟落潭镇、沙湾镇、太平镇、鳌头镇、新增镇、中新镇、东涌镇）
珠江三角洲	都市外围：佛山、东莞	佛山（明城镇、杨和镇、龙江镇、北滘镇、西樵镇、里水镇）

备注：镇区人口规模在5万人以上建制镇

现有特色小镇发展缺少与城市群大中小城市协调性研究

至“十三五”国家实施新型城镇化以来，在国家多部门推动下，形成国家级特色小镇403个（第一批全国特色小镇：127个；第二批全国特色小镇：276个）。其中，国家发展改革委、国家住房城乡建设部、国家体育总局、国家农业部、国家林业局、国家环保局等分别从部门职能出台小镇引导意见（表1-3）。地方为追求所谓的“特”色产业，忽略特色小镇初衷，将发展规模较小，缺乏发展潜力，多地普遍发展、惠民性、雷同性的产业，确定为“特色产业”，造成城市群外围的偏远乡村地区小城镇不能集聚乡村非农业人口，大城市周边小城镇错失打造成核心城市非主要功能产业疏解的承接平台，形成产业经济发展带动城镇化路上力不从心。与《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，明确提出推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。远离中心城市的小城镇和林场、农场等，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。现有的发展与《国家新型城镇化规划（2014-2020）》的初衷相违背。

表1-3 2016-2017国家针对特色小镇发展的意见

文件

主要内容

2016年住房城乡建设部国家发展改革委财政部《关于开展特色小镇培育工作的通知》

（1）任务：特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的体制机制；

（2）目标：到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇

2016年《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》

（1）目的：搭建小（城）镇与企业主体有效对接平台，引导社会资本参与美丽特色小（城）镇建设，促进镇企融合发展、共同成长；

（2）内容：聚焦重点领域：休闲旅游、商贸物流、信息产业、智能制造、科技教育、民俗文化传承等特色优势主导产；建立信息服务（3）平台：建设“千企千镇服务网”，开发企业产业转移及转型升级数据库，推动企业与社会资本与特色小镇对接；搭建镇企合作平台、镇企结对树品牌、推广典型经验。

2017年5月国家体育总局办公厅《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》

（1）任务：2020年，在全国扶持建设一批体育特征鲜明、文化气息浓厚、产业集聚融合、生态环境良好、惠及人民健康的运动休闲特色小镇；

（2）内容：特色鲜明的运动休闲业态。聚焦运动休闲、体育健康等主题，形成体育竞赛表演、体育健身休闲、体育场馆服务、体育培训与教育、体育传媒与信息服务、体育用品制造等产业形态。深厚浓郁的体育文化氛围、与旅游等相关产业融合发展、脱贫成效明显、禀赋资源的合理有效利用。

2017年12月农业部办公厅《关于农业特色互联网特色小镇建设试点意见》

（1）任务：2020年，在全国范围内试点建设、认定一批产业支撑好……信息化程度高、多种功能叠加、具有持续运营能力的农业特色互联网小镇；

（2）内容：建设一批农业特色互联网小镇、探索一批农业农村数字经济发展的新业态新模式、培育一批绿色生态优质安全的农业品牌、建立一套可持续发展机制。

国家林业局办公室《关于开展森林特色小镇建设试点工作的通知》

（1）目的：森林特色小镇是指在森林资源丰富、生态环境良好的国有林场和国有林区林业局的场部、局址、工区等适宜地点，重点利用老旧场址工区、场房民居，———，以提供森林观光游览、休闲度假、运动养生等生态产品与生态服务为主要特色的，融合产业、文化、旅游、社区功能的创新发展平台。

（2）建设条件：森林覆盖率一般应在60％以上，森林景观优美、周边生态环境良好，具备较好文化底蕴、无重大污染源，规模较大的国有林场或国有林区林业局建设；主导产业定位准确：发展森林观光游览、休闲度假、运动养生，以及森林食品、森林药材等林产品培育、采集和初加工的绿色产业。基础设施：选择在距机场或高铁站50-100公里范围内。

2017年《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见（发改规划[2017]2084）》

（1）特色小镇内涵：市郊镇、市中镇、园中镇、镇中镇；（2）遵循城镇化规律：是经济发展一定阶段产物、要素和产业基础。功成不必在我；（3）注重打造特色：产业为核心、兼顾文化、特色功能和特色建筑，优势主导产业，延伸产业链、提升价值链、创新供应链，聚集高端要素，产业集群；（4）推进三生融合：三生融合；产、城、人、文融合。生活圈、服务圈、商业圈；（5）政府与市场边界：鼓励财政资金，联合社会资本，共同发起特色小镇建设基金；（6）节约集约利用土地：符合土规、城乡总规，用地面积控制3平方公里，建设用地控制1平方公里。（7）严守生态红线：产业准入相关

备注：依据相关文件梳理汇总

时间：2021-3-12 编辑：休闲农业