2017年6月, 财政部和农业部联合发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》 (财金[2017]50号) , 明确鼓励田园综合体项目采用政府和社会资本合作模式, 即PPP模式。
1 采用PPP模式是必然趋势
田园综合体需要以基础设施的投入为前提, 基础设施的建设意味着需要大量资金的投入做保障, 这对于一些地方政府而言, 显然不堪重负。田园综合体具有建设规模庞大、投资额度大、服务周期长、收益不确定等特点, 仅由政府单一主体投资, 难以避免效率低下的问题[2]。田园综合体强调的是农业、文化、旅游、生态等要素的整合, 而当地政府往往缺乏这样综合的运作能力。因此, 当地方政府面临管理经验缺乏、基础设施薄弱、财政能力有限的困境时, 引入PPP模式发展田园综合体十分必要。
当前, 田园综合体已成为社会资本关注的重点领域, 引入PPP模式发展田园综合体较为可行: (1) 田园综合体作为实现乡村振兴的新载体、推动农村三产融合发展的新业态, 上到中央下到各级地方政府都不遗余力的给予政策支持。例如, 农业部发布的《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》、财政部和农业部联合发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》 (财金[2017]50号) 等, 为田园综合体建设引入PPP模式提供了政策支持; (2) PPP模式在我国各个领域经过多年运用, 积累了大量宝贵的经验, 在农业领域也不乏一些成功的案例, 这为PPP模式在田园综合体项目中的应用奠定了基础; (3) 地方政府为了吸引社会资本积极参与田园综合体的建设, 从土地、税收、财政政策以及信贷支持等方面落实相关政策, 提供优惠条件, 为社会资本投资田园综合体提供有力保障。
2 PPP项目建设内容
田园综合体PPP项目的建设内容可以覆盖项目的全生命周期, 包括土地整理和拆迁、基础设施和公共设施建设、基础设施项目运营和公共服务, 产业发展和社会公共服务等。
2.1 土地整理和拆迁
当田园综合体项目所用土地为农业用地或未建设用地时, 则需要社会资本方需为政府提供土地整理和拆迁的相关资金和服务, 协助政府开展土地整理和拆迁的前期工作, 保障田园综合体后续建设和运营, 为田园综合体发展奠定基础。
2.2 基础设施和公共设施建设
根据规划内容, 在田园综合体范围内建设道路、供水厂、燃气站、污水处理厂、各类管网、医院、产业发展中心、人才服务中心、配套生活设施、停车场等各项基础设施和公共设施, 为田园综合体后续发展提供物质支撑。
2.3 基础设施运营和园区公共服务
按照各类基础设施的特点和运营服务要求, 提供满足相关标准的基础设施运营服务;基于各项公共设施, 提供绿化维护、物业管理、场馆运营、医疗、餐饮、商业等田园综合体公共服务, 为田园综合体公共功能正常发挥提供保障。
2.4 产业发展和社会公共服务
通过提供田园综合体品牌塑造、产业研究、人才招募与培训等多类型服务, 充分挖掘当地农业、农村旅游资源, 包括历史、文化、习俗, 推动一二三产业联动发展, 带动区域经济增长及社会发展, 从而实现田园综合体全面、综合和可持续发展。
3 PPP项目运作模式
采用PPP模式建设田园综合体需要选择合适的运作模式。结合田园综合体的建设内容和特点, 提出了以下田园综合体PPP项目的运作模式。
3.1 单SPV模式
单SPV模式如图1所示。该模式下, 政府和社会资本合资组建SPV, SPV负责项目的建设和运营, 经营期满后移交给政府。该模式在一定程度上缓解了地方政府的财政压力, 但田园综合体具有建设规模大、投资额度高、运营要求高等特点, 使得对社会资本的实力要求较高。不仅需要社会资本具有雄厚的财力, 较强的融资能力, 还需要有丰富的田园综合体的建设和运营经验。事实上很少社会资本具有这样的能力。从近几年实践发现, 大量PPP项目其实质为市政基建打包建设。这种情况势必会增加地方财政支出的可能性, 同时因参与PPP项目的社会资本大多为建设型企业, 其在项目运营方面缺乏经验, 导致项目后期产业导入及培育困难, 给项目后续运营埋下隐患。
图1 田园综合体PPP项目单SPV运作模式
3.2 双SPV模式
为解决单SPV模式中单一项目公司能力不足的问题, 田园综合体运作模式可尝试组建双SPV, 即政府与不同的社会资本分别组建建设项目公司 (SPV1) 和运营项目公司 (SPV2) , 如图2所示。SPV1主要负责项目基础设施建设及维护;SPV2主要负责项目建成后的运营维护。政府通过基于绩效考核的政府付费方式补贴SPV1, SPV2则通过使用者付费和政府可行性缺口补助实现投资回报。通过SPV间的相互协作实现对田园综合体项目全生命周期的建设与运营。采用该模式有以下特点： (1) 建设部分和运营部分由不同社会资本参与, 既降低了对社会资本的要求, 又提高了项目运行效率, 做到“专业人做专业事”; (2) 能综合有效地使用社会资本, 弥补田园综合体建设的资金缺口, 极大缓解了地方政府的财政压力; (3) 通过引入专业性较强的社会资本, 可以凭借其自身先进的管理经验, 对项目存在的潜在风险进行识别、管控, 进而降低和分散项目风险。
4 结束语
目前, 我国田园综合体的发展还处于初级阶段, 运用PPP模式打造田园综合体项目, 是实现乡村振兴的重要操作路径。采用合适的PPP项目运行模式, 既能完善内外部交通条件, 又能形成有吸引力的田园景观和文化, 实现三产融合、三生一体, 重塑中国乡村的美丽田园。
图2 田园综合体PPP项目双SPV运作模式
